Конституционные суды субъектов должны держать себя в границах — эксперты



Конституционный суд (КС) РФ проверил соглашение "Об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" по обращению главы Ингушетии Юнус-Бек Евкурова. О принятом решении КС объявит позже. В ожидании решения федерального суда вновь становится актуальной оценка действий КС Ингушетии, который признал недействительным соглашение о границе между двумя субъектами.

Опрошенные РАПСИ эксперты считают, что, отменяя соглашения между двумя субъектами, местный КС фактически вмешивается в деятельность другого региона, чего быть не должно. Также в ходе своих рассуждений многие юристы поставили под сомнение целесообразность наличия собственных КС в регионах, по крайней мере, в существующем виде.   

Полномочия местных КС не должны выходить за пределы субъекта

Адвокат Алексей Мельников убежден, что КС РФ вправе проверить конституционность закона субъекта либо соглашения между субъектами, не оценивая при этом соответствие положений Конституции субъекта основному закону страны, даже в случае, когда орган конституционного правосудия в регионе признает такие местные акты недействительными. Эксперт сослался на позицию КС РФ, согласно которой, отсутствие у КС данного правомочия означало бы в нарушение части 2 статьи 125 Конституции РФ изъятие нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ, из правовой системы РФ и выведение таких актов из сферы контроля КС РФ. В отсутствие такой возможности возникающие локальные нормативные правовые акты субъектов России оказались бы вне правового поля РФ. Поэтому, исходя из принципа верховенства Конституции, КС РФ вправе оценивать любые нормативные акты на предмет их соответствия закону, пояснил Мельников.

«В случае соглашения между Чечней и Ингушетией все сложнее: получается, что главы субъектов РФ и их парламенты имеют одно мнение, а орган конституционного контроля республики считает, что договор и закон, который его утвердил, не соответствуют Конституции республики. Вопрос в том, может ли вообще КС субъекта признавать неконституционным закон, касающийся двух субъектов, что де-факто приводит к расторжению уже заключенного договора и, как следствие, затрагивает интересы Чечни и федеральной Конституции. Это порождает правовую неопределенность, чего быть не должно. По моему мнению, КС РФ может дать оценку соглашению и закону республики Ингушетия, не затрагивая вопрос решения КС Ингушетии. То есть он может просто проверить его на соответствие федеральной Конституции и убедиться, что эти нормативные акты соответствуют КС России. Как правило, в таких случаях КС РФ подтверждает дискреционные полномочия главы субъекта и законодательного органа республики. Мне сложно сказать, но я предполагаю, что в данном случае будет именно так», —прокомментировал адвокат некоторые аспекты правового спора о границе между регионами.

Адвокат Сергей Поляков однозначно считает, что решения КС субъекта не могут затрагивать договоры с другим субъектом, и в данном случае свою оценку ситуации должен дать федеральный орган конституционного контроля.

«Все верно, так как это не тема одного субъекта, а вопрос касается территории двух субъектов. Они (КС Ингушетии — прим. РАПСИ) своим решением влезли на территорию другого субъекта, расширив свою область деятельности. Действительно, правильно, что это вопрос рассмотрит КС РФ. Раз это интересы двух субъектов, то это уже федеральный уровень», — заявил Поляков.

Адвокат Александр Карабанов склонился к тому, что КС Ингушетии принял скорее поспешное решение, чем выходящее за пределы его полномочий, однако необходимость вмешательства КС РФ в ситуацию не вызвала у эксперта сомнений.

«Совершено правомочно, что именно КС РФ будет рассматривать вопрос, связанный со спорными границами субъектов РФ. И абсолютно очевидно, что КС субъекта не может сохранить объективность в данном споре. КС Ингушетии вынес свое решение, принимая во внимание республиканское законодательство и отвергая иные доводы. Именно превышения полномочий в действиях КС Ингушетии я бы не усматривал, а принял его как преждевременное решение одной из инстанций», — считает Карабанов.

По мнению адвоката Даниила Бермана, действия КС Ингушетии в ситуации со спором о границе заслуживают невысокой оценки.

«Конституционный суд Ингушетии не был вправе выносить решение о соглашении между Республикой и Чечней, так как в его полномочия входит лишь разрешение дел не вступивших в силу договоров субъекта, а оспариваемый договор к моменту поступления в суд уже считался вступившим в силу. Более того, суд, несмотря на щекотливость ситуации, не стал поступать красиво и изящно, а топорно изготовил и вынес очень спорное постановление. В этом деле, к сожалению, больше прослеживается дух землячества, а не дух закона», — пояснил эксперт. 

В целом эксперты были единодушны в том, что именно КС РФ компетентен рассматривать вопросы установления границ между регионами. Адвокат Дагир Хасавов заявил, что проверка соглашения о границе между Чечней и Ингушетии должна происходить не в региональном, а в федеральном органе конституционного контроля. Управляющий партнер Коллегии адвокатов «Барщевский и Партнеры» адвокат Анастасия Расторгуева считает ситуацию спорной, но интересной с юридической точки зрения. При этом сами споры о границах субъектов эксперт отнесла к категории вопросов федерального значения.

«В данном случае ситуация вообще спорная и оттого интересная, потому что в Конституции написано, что изменяют границы субъекты сами и потом их решение утверждает Совет Федерации, а вот кто устанавливает границы, не сказано. Но поскольку этот вопрос относится к территории, представляется, что все же он имеет федеральное значение, а, значит, и акт, изданный по этому поводу, должен исходить от федеральных органов власти. Именно в связи с тем, что здесь сама Федерация, а не субъекты должна сказать слово, вопрос конституционности, на наш взгляд, должен рассматривать федеральный Конституционный Суд», — отметила Расторгуева.

Как рассказал адвокат Алексей Михальчик, российской судебной практике известны случаи, когда КС РФ признавал те или иные акты конституционных (уставных) судов субъектов не соответствующими основному закону страны. «Евкуров является лицом, которое вправе поставить перед КС РФ этот вопрос, потому что в полномочия российского КС входит право проверять нормативные акты субъектов и всех судебных органов страны на соответствие Конституции РФ. Безусловно, КС вправе разбирать этот спор, и его решение будет окончательным и не подлежащим обжалованию», — добавил эксперт.

Адвокат Игорь Трунов напомнил, что регламентирующий деятельность КС РФ закон позволяет федеральному органу разрешать дела, связанные с конституциями республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов. Трунов также поделился своими прогнозами по дальнейшему развитию ситуации.

«Как говорили глава КС Ингушетии и ряд экспертов, есть три варианта развития событий: 1) при признании соглашения и закона, утвердившего это соглашение, не соответствующими Конституции РФ, республике придется отменить его и вернуться к процедуре согласования и референдуму; 2) Если же они вынесут решение, что соглашение и закон, утвердивший его, соответствуют Конституции РФ, то это соглашение и закон продолжают свое действие, но фактически КС РФ отменит решение КС Ингушетии; 3) Третий вариант, что соглашение соответствует Конституции, а закон или его часть не соответствует. При третьем варианте также придется проводить референдум», — рассказал эксперт.

Перспективы КС субъектов

Сложившаяся ситуация с соглашением об установлении границы между двумя регионами вывела экспертов на рассуждения о целесообразности существования КС субъектов РФ в существующем виде. Некоторые их опрошенных юристов не стали категорично отказываться от идеи наличия КС в регионах, другие — поставили под сомнение целесообразность существования таких органов.

«Что касается региональных Конституционных судов, то они нужны, но вот сфера их компетенции существенно уже. Они могут рассматривать законы субъекта, принятые им не по предметам совместного ведения, а в рамках, так называемой остаточной компетенции (статья 73 Конституции) на предмет их соответствия конституциям республик или уставам остальных субъектов. Другое дело, что у нас так много всего в ведении Федерации (статья 71 Конституции) и так много в совместном ведении Федерации и субъектов (статья 72 Конституции), что с ходу даже и не скажешь, что может предметом остаточной компетенции субъектов», — заявила адвокат Расторгуева.

По мнению адвоката Карабанова, в КС регионального уровня есть необходимость, но органы конституционного контроля в субъектах не должны выходить за рамки своей компетенции и должны выносить решения исключительно в рамках и по спорным вопросам именно республиканского законодательства.

Адвокат Трунов связывает судьбу КС в регионах с итогами проверки соглашения о границе между Чечней и Ингушетией в КС РФ.

«Так как подобных случаев еще не было в практике современной России, говорить о бесполезности КС республик не стоит, так как помимо данной ситуации существует множество иных внутренних ситуаций в республиках, требующих вмешательства КС, но во многом их будущее положение и статус будет предопределен тем, какое решение примет КС РФ», — отметил эксперт.

Согласно некоторым озвученным мнениям, необходимы изменения в деятельности КС регионов.

Адвокат Берман считает, что КС субъектов нуждаются в более четком определении полномочий и регламента работы. «Важно не забывать, что ветвь конституционных судов — это по умолчанию самый высококвалифицированный сегмент судебной власти, и не должно возникать никаких сомнений в беспристрастности при вынесении ею судебных актов», — сказал эксперт.

Адвокат Ярослав Пакулин высказался за переименование конституций субъектов в уставы, и, соответственно, за отход от громких вывесок «Конституционный суд» в регионах.

«Мне вспоминается процедура установления новых границ Москвы — тогда это тоже решалось на уровне соглашений между региональными властями. Здесь же хоть речь и не о государственной границе, но между субъектами, которые именуют себя республиками, имеют свою Конституцию и Конституционный Суд. Очевидно, что легитимным считается решение не то, которое принимает суд одного из субъектов, а суд федерального значения. Я вообще считаю, что уставные суды — это бутафория, атрибут мнимой власти, по большому счету. Я ради интереса открывал Конституцию Чечни, она несильно отличается от нашей, но есть самобытные моменты, то есть наша в полной мере не может удовлетворить некоторые местные запросы. Поэтому я все же склоняюсь ко мнению, что они нужны. Просто их надо, возможно, переименовать — пусть у каждого региона будет устав, а соответствие его закону решается в административном порядке. То есть тот же штат судей, тот же порядок: в таком случае и функция была бы полностью выдержана, и не звучало бы так громко», — заявил адвокат.

Количество жалоб и загруженность должны стать решающим фактором при принятии решений о необходимости наличия КС в регионах, убежден адвокат Станислав Акимов. «Нужны ли местные КС, надо решать индивидуально, исходя из количества жалоб, которые они рассматривают. Сомневаюсь, что КС Ингушетии завален жалобами жителей Ингушетии о несоответствии законов Ингушетии ее же Конституции», — отметил эксперт.

Ряд юристов открыто заявили, что не видят практического смысла в работе КС субъектов. «Конечно, нет никакого криминала в том, что в каждом субъекте есть такой судебный орган. Но, как правило, никакой юридической работы такие суды не выполняют — это больше некий символ или атрибут региона», — пояснил адвокат Михальчик.

«Если анализировать Конституции субъектов федерации и российскую, то, конечно, формально конституционные суды нужны: они должны прежде всего контролировать законодательство субъектов федерации. Но они этого не делают в реальности и существуют совершенно формально», — отметил адвокат Руслан Коблев, также добавив, что многие жители республик даже не знают о наличии собственного КС в регионе.

Аналогичную позицию выразил адвокат Хасавов. «Думаю, роль этих судов непонятна не только гражданам России, но и самим судьям. Уверен, что в случае их упразднения никто не пострадает, и, возможно, этого никто и не заметит», — заявил эксперт.

Рассуждая о целесообразности наличия КС в регионах, адвокат Поляков затронул финансовую сторону вопроса.

«Что касается уставных судов, то у нас они предусмотрены системой судейских органов, но сформированы они в подавляющем меньшинстве, их вроде 16. Их задача: у республики или города федерального значения есть устав, все принимаемые субъектом законы должны ему или Конституции соответствовать. По сути, надобность этих судов сомнительна, ведь в любом случае Конституция или устав республики должен соответствовать федеральным законам или Конституции РФ. Остальные принимаемые законы должны соответствовать тому уставу, который уже соответствует федеральной Конституции. Смысла в этой прослойке нет, я не вижу в них особой надобности. Можно уже просто напрямую рассматривать региональные законы на предмет соответствия федеральному законодательству. Содержать такой аппарат, здание, коммунальные платежи, охрану, антитеррористическую безопасность обеспечивать — это же миллионы рублей», — отметил Поляков.

Конституционные или уставные суды регионов редко встречаются в практике государственного строительства зарубежных стран, рассказал адвокат Мельников. Как пояснил юрист, потребность в собственных органах конституционного контроля прослеживается в странах, где субъекты достаточно самостоятельны и похожи на государства.

«Изначально в России такие суды были созданы во многих субъектах федерации, а сейчас остались в республиках (их 13) и в трех субъектах областного масштаба (Ленинградской, Свердловской и Калининградской областях). Как правило, они ликвидируются из экономии бюджетных средств, так как иногда за год не рассматривают ни одного дела. В республиках их продолжают сохранять по политическим соображениям, как признак их государственности», — заключил эксперт.